von / 9. Februar 2015 / Themenbeiträge /

Effektiver Rechtsschutz im Verwaltungsrecht – Rechtsstaat, quo vadis?

Die Entwicklung der Rechtsschutzmöglichkeiten im Verwaltungsrecht ist aufgrund diverser – insbesondere aus Kostengründen durchgeführter – Gesetzesreformen höchst bedenklich.

a) Ausbildung und Widerspruchsverfahren

Zunächst nimmt die Qualität der Ausbildung der Beamten und der Angestellten im Öffentlichen Dienst stetig ab. Ausbildungsberufe sind bei gleichzeitiger Senkung des Anforderungsprofils zu Studiengängen hochgestuft worden. Dadurch sinkt die Qualität der Arbeit der Behörden, während die Kosten für den einzelnen nunmehr „Studierten“ steigen mit der Folge, dass es gleichzeitig weniger Personal gibt.

In Anlehnung an diese strukturelle Schwäche wird mittlerweile in großem Umfang von der Regelung des § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO Gebrauch gemacht, so dass das Widerspruchsverfahren zunehmend entfällt.

b) Verwaltungsgerichtliches Verfahren

Bei Ausklammerung der Verfahren, für die ausnahmsweise unmittelbar das Oberverwaltungsgericht oder das Bundesverwaltungsgericht zuständig sind, verbleibt eine recht geringe Rechtsschutzmöglichkeit.

Da die Verwaltungsgerichte unterbesetzt sind, gibt es – sogar bei Eilanträgen – je nach Bundesland oft erhebliche Wartezeiten. Oft machen die Gerichte von der Übertragung auf den Einzelrichter im Sinne des § 6 VwGO Gebrauch. Im Falle eines Urteils bleibt dann lediglich der Antrag auf die Zulassung der Berufung im Sinne des § 124 VwGO, der gemäß § 124 Abs. 2 VwGO an sehr hohe Anforderungen geknüpft ist. Das war vor Jahren anders, weil zum Beispiel die Berufung ohne besondere Hürden offen war. Alternativ ist die Sprungrevision im Sinne des § 134 VwGO möglich, jedoch bedarf es insoweit der Zustimmung des Beklagten und der Zulassung durch das Verwaltungsgericht.

Das Bundesverwaltungsgericht ist nur ausnahmsweise originär, in den wenigen Konstellationen der Sprungrevision und in den Fällen der Revision im Sinne des § 132 VwGO zuständig. Die Revisionsgründe sind allerdings noch enger formuliert als die Gründe für die Zulassung der Berufung beim Oberverwaltungsgericht. Die Verletzung des Landesrechts ist gemäß § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zum Beispiel nur ein Revisionsgrund, soweit es sich um eine Vorschrift des Verwaltungsverfahrensgesetzes eines Landes handelt, die ihrem Wortlaut nach mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes übereinstimmt.

In diversen Konstellationen ist der Verwaltungsrechtsweg also mit dem verwaltungsgerichtlichen Urteil beendet. Im schlimmsten Fall ist das Urteil vom Einzelrichter ohne vorheriges Widerspruchsverfahren gesprochen worden, so dass der Bürger sich einem einzelnen Richter ausgeliefert sieht.

c) Verfassungsbeschwerde, Europäische Gerichte und IGH

Ist der Verwaltungsrechtsweg erschöpft, kommen nur Anträge beim Bundesverfassungsgericht, beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) oder beim Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) in Betracht. Der Internationale Gerichtshof (IGH) ist nur für Verfahren auf der Ebene der Vereinten Nationen maßgeblich. Die Möglichkeiten bei allen diesen Gerichten sind sehr begrenzt.

aa) Verfassungsbeschwerden

Als Rechtsanwalt für Verfassungsbeschwerden ist Herrn Prof. Dr. Heinze bekannt, dass über 90 % der Verfassungsbeschwerden erfolglos sind, während die Prozentzahl für Eilanträge beim Bundesverfassungsgericht noch etwas höher ist. Darüber hinaus ist das Bundesverfassungsgericht keine Superrevisionsinstanz, so dass dort nur spezifische Verfassungsverletzungen geltend gemacht werden können. Möglich ist es, innerhalb eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mittels einer Vorlage im Rahmen der konkreten Normenkontrolle im Sinne des Art. 100 GG zum Bundesverfassungsgericht zu gelangen.

bb) Verfahren beim EGMR

Soweit Anträge beim Bundesverfassungsgericht erfolglos sind, sind die nationalen Rechtsbehelfe so wie in Art. 35 EMRK (Europäische Menschenrechtskonvention) gefordert ausgeschöpft. Dann ist ein Verfahren beim EGMR möglich, welches allerdings nur auf die EMRK gestützt werden kann. Die EMRK ist ein völkerrechtlicher Vertrag, bezüglich dessen es ein Zustimmungsgesetz und ein Transformationsgesetz gab, so dass sie in Deutschland als einfaches Recht gilt. Dennoch ist sie bei völkerrechtsfreundlicher Auslegung des Grundgesetzes insbesondere im Rahmen der Verhältnismäßigkeit zu beachten, so dass das Bundesverfassungsgericht sich mittelbar auch an die Entscheidungen des EGMR hält. Ein Antrag beim EGMR wird nur Erfolg haben, soweit die EMRK verletzt ist und die nationalen Gerichte diese Verletzung nicht erkannt haben.

cc) Verfahren beim EuGH

Der Individualrechtsschutz beim EuGH ist sehr begrenzt. Möglich ist verfahrensrechtlich ein Individualverfahren im Sinne des Art. 263 Abs. 4 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union). Denkbar ist in Einzelfällen ein Eilrechtsschutz zum Beispiel im Sinne des Art. 279 AEUV. Möglich ist auch eine Vorlage beim EuGH gemäß Art. 267 AEUV im Rahmen eines nationalen Gerichtsverfahrens. Der EuGH prüft primäres Unionsrecht (Verträge, Protokolle und Anhänge), zu dem gemäß Art. 6 Abs. 1 EUV (Vertrag der Europäischen Union) auch die Charta der Grundrechte der EU (Europäische Union) gehört. Dazu gehören auch die Grundfreiheiten. Sekundäres Unionsrecht sind insbesondere Verordnungen, EU-Richtlinien (nicht zu verwechseln mit Verwaltungsrichtlinien) und Beschlüsse. Die EMRK strahlt wie die nationalen Verfassungen gemäß Art. 6 Abs. 3 EUV mittelbar in die Auslegung des Unionsrechts ein. So wie die EMRK bei der Auslegung des Grundgesetzes zu berücksichtigen ist, kann der EuGH sie auf Unionsebene berücksichtigen.

Das Verhältnis der Anwendbarkeit der Charta der Grundrechte der EU zu nationalen Grundrechten ist auch aufgrund neuerer Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und des EuGH weiterhin problematisch. Während das Bundesverfassungsgericht die so genannte solange-Rechtsprechung partiell von der Prüfungs- auf die Verwerfungsebene verlagert und den Anwendungs- bzw. Prüfungsbereich der nationalen Grundrechte erweitert, entscheidet der EuGH gegenteilig, indem er die Charta der Grundrechte der EU partielle bereits anwendet, wenn lediglich ein Bezug zu einer Grundfreiheit besteht. In der Folge ist das Verhältnis des nationalen Verfassungsrechts im Verhältnis des Unionsrechts wegen des Anwendungsvorranges des Unionsrechts problematisch.

d) Ausblick

Der effektive Schutz des Bürgers gegen staatliche Gewalt wird auch aus Kostengründen zunehmend verkürzt. In einer erheblichen Anzahl verwaltungsgerichtlicher Fälle ist entfällt das Widerspruchsverfahren und es entscheidet ein Einzelrichter ohne weitere Instanzen. Umso wichtiger ist es, schon in einem frühen Stadium eines Verwaltungsverfahrens professionell und fachlich kompetent anwaltlich vertreten zu werden. Eine Reform des Verwaltungsprozessrechts, mittels derer der Rechtsschutz des Bürgers erweitert wird, ist leider nicht absehbar. Vielmehr ist eine Tendenz erkennbar, dass der Rechtsstaat aus Kostengründen weiter verschlankt werden wird, so dass der Rechtsschutz des Bürgers eher weiter verringert werden dürfte.